भारत का हाईवे सपना बहुत महंगा पड़ रहा है

एक तस्वीर है जिसे सड़क परिवहन और राजमार्ग मंत्रालय बार-बार दिखाता है। एक चमकता हुआ छह-लेन एक्सप्रेसवे, जो सुनहरे क्षितिज तक फैला हुआ है। चिकनी सड़क। सफेद निशान साफ-साफ बने हुए। ऐसी सड़क, जिसे देखकर एक पल के लिए लगता है कि भारत ने तरक्की कर ली है। मंत्री नितिन गडकरी ने अपनी पूरी राजनीतिक पहचान ऐसी ही तस्वीरों पर बनाई है, और सच कहें तो, इसका कुछ हिस्सा उन्होंने कमाया भी है। जब मैंने 2010 में राष्ट्रीय राजमार्ग परियोजनाओं में लागत इंजीनियर के तौर पर काम शुरू किया था, तब हम रोज़ मुश्किल से 12 किलोमीटर हाईवे बना पाते थे। 2021 तक यह आंकड़ा बढ़कर 37 किलोमीटर प्रतिदिन हो गया, एक ऐसा रिकॉर्ड, जिसने दुनिया भर में सुर्खियां बटोरीं।

लेकिन जो बात सुर्खियों में नहीं आती, वह यह है, जो एक किलोमीटर सड़क 2010 में लगभग 9 करोड़ रुपये में बनती थी, वह आज 30 करोड़ से 45 करोड़ रुपये में बन रही है। ग्रीनफील्ड एक्सप्रेसवे पर, यानी वही सड़कें, जो सुनहरे क्षितिज वाली तस्वीरों में दिखती हैं, यह लागत अक्सर 60 करोड़ रुपये प्रति किलोमीटर से भी ऊपर चली जाती है। सबसे ज़्यादा हैरान करने वाला मामला है दिल्ली का द्वारका एक्सप्रेसवे, जो 250 करोड़ रुपये प्रति किलोमीटर की भारी-भरकम लागत पर बना। जबकि मंज़ूर की गई लागत सिर्फ 18 करोड़ रुपये प्रति किलोमीटर थी।

यह कोई सामान्य ओवररन नहीं है। यह एक तरह का विस्फोट है।

वे आंकड़े, जिन पर बात नहीं हो रही मैंने पंद्रह साल परियोजना लागत के बयान पढ़ने, टेंडर के आंकड़े मिलाने, और ठेकेदारों से स्टील की दरों और बिटुमेन इंडेक्स को लेकर बहस करने में बिताए हैं। आंकड़े झूठ नहीं बोलते, लेकिन उन्हें दबाया जा सकता है, और भारत के हाईवे क्षेत्र में अक्सर ऐसा ही होता है।

2010 से 2025 के बीच, एक मानक चार-लेन राष्ट्रीय राजमार्ग की प्रति किलोमीटर लागत लगभग 350 प्रतिशत बढ़ी है। इसका कुछ हिस्सा सही भी है। महंगाई असली है। तेज़ी से शहरीकरण होते इस देश में ज़मीन की कीमतें भी सचमुच बढ़ी हैं। बेहतर तकनीकी मानक, चौड़ी लेन, मज़बूत सड़क सतह, ज़्यादा पुल और अंडरपास, यह भी असली सुधार हैं। आज बनी सड़क सच में 2010 में बनी सड़क से ज़्यादा सुरक्षित और टिकाऊ है।

लेकिन सिर्फ महंगाई से 350 प्रतिशत की यह बढ़ोतरी समझ में नहीं आती। निर्माण सामग्री का थोक मूल्य सूचकांक तिगुना नहीं हुआ है। मज़दूरी भी बढ़ी है, पर तीन गुना नहीं हुई। यहां कुछ और भी हो रहा है, और भारत के नियंत्रक एवं महालेखा परीक्षक (कैग) की 2023 की एक रिपोर्ट ने आखिरकार इसे साफ शब्दों में कह दिया।

कैग ने पाया कि भारत की सबसे बड़ी हाईवे योजना, 5.35 लाख करोड़ रुपये की भारतमाला परियोजना, के तहत मंज़ूर लागत, कैबिनेट कमेटी ऑन इकोनॉमिक अफेयर्स (सीसीईए) द्वारा तय अनुमान से 58 प्रतिशत ज़्यादा हो गई थी। सीसीईए ने लगभग 15.37 करोड़ रुपये प्रति किलोमीटर की निर्माण लागत मंज़ूर की थी। जब तक परियोजनाएं मंज़ूरी के चरण तक पहुंचीं, यह आंकड़ा चुपचाप बढ़कर 32.17 करोड़ रुपये प्रति किलोमीटर हो चुका था। कैग को यह भी पता चला कि कई परियोजनाएं बिना मंज़ूर विस्तृत परियोजना रिपोर्ट (डीपीआर), बिना ज़मीन हासिल किए, और बिना पर्यावरण मंज़ूरी के ही दे दी गईं। ठेकेदारों को झूठे दस्तावेज़ों के आधार पर चुना गया। कीमत समायोजन के फॉर्मूले गलत तरीके से लगाए गए, जिससे ज़्यादा भुगतान हुआ। लगभग 3,600 करोड़ रुपये एस्क्रो खातों से डायवर्ट कर दिए गए।

इनमें से किसी बात ने प्रेस विज्ञप्तियां जारी होने से नहीं रोका।

ज़मीन अधिग्रहण का टाइम बम 2010 के बाद से भारत में हाईवे की लागत को बदलने वाले सभी कारणों में, ज़मीन अधिग्रहण सबसे बड़ा और सबसे कम ईमानदारी से चर्चा किया जाने वाला मुद्दा है।

2013 का भूमि अधिग्रहण, पुनर्वास और पुनर्स्थापन में उचित प्रतिकर और पारदर्शिता का अधिकार अधिनियम, किसानों और आदिवासी समुदायों के साथ दशकों से होते आ रहे राज्य-प्रायोजित शोषण को सुधारने के लिए ज़रूरी और देर से उठाया गया कदम था। इसमें सामाजिक प्रभाव आकलन, निजी परियोजनाओं के लिए सहमति की शर्त, और बाज़ार दर से दो से चार गुना ज़्यादा मुआवज़े का प्रावधान रखा गया। सिद्धांत रूप में, यह न्याय था। लेकिन व्यवहार में, उस क्षेत्र के लिए जो कम कीमत पर ज़मीन हड़पने के पुराने तरीके का आदी था, खासकर उन लोगों से, जो विरोध करने में सबसे कमज़ोर थे, यह एक बड़ा झटका था।

आज, एक सामान्य चार-लेन हाईवे की कुल लागत में ज़मीन अधिग्रहण अकेले पंद्रह से बीस प्रतिशत हिस्सा रखता है, और शहर के आसपास के इलाकों में, जहां ज़मीन की कीमतें बहुत बढ़ चुकी हैं, यह हिस्सा और भी ज़्यादा है। कुछ शहरी एक्सप्रेसवे परियोजनाओं में तो ज़मीन की लागत, सिविल निर्माण की लागत से भी ज़्यादा हो गई है। सिस्टम ने इसका जवाब खरीद और योजना में सुधार करके नहीं दिया, बल्कि इस लागत को आगे बढ़ा दिया, सरकार के बही-खाते पर, एनएचएआई के बढ़ते कर्ज़ पर, और आखिरकार टैक्स देने वाले आम आदमी पर।

एनएचएआई का कर्ज़, जो 2010 के शुरुआती सालों में मामूली स्तर पर था, अब 3.5 लाख करोड़ रुपये को पार कर चुका है। यह संस्था इस कर्ज़ को कुछ हद तक टोल से मिलने वाली कमाई से चुका रही है, लेकिन टोल से होने वाली आमदनी, चाहे वह वित्त वर्ष 2022 में 41,000 करोड़ रुपये जितनी प्रभावशाली क्यों न लगे, मौजूदा निर्माण दर पर जमा हो रहे कर्ज़ को चुकाने के लिए संरचनात्मक रूप से नाकाफी है। इस कारोबारी मॉडल को अगर इसकी राष्ट्रवादी छवि से अलग करके देखें, तो यह लगातार उधार लेकर भविष्य के टोल पर दांव लगाने जैसा है, एक ऐसा कर्ज़, जिसे आने वाली पीढ़ियां दशकों तक चुकाती रहेंगी।

रफ्तार, जवाबदेही की जगह ले रही है भारत के हाईवे कार्यक्रम को राजनीतिक रूप से जिस तरह संभाला गया है, उसमें एक खास चतुराई छिपी है। रफ्तार को सफलता का मुख्य पैमाना बनाकर, यानी रोज़ बनने वाले किलोमीटर, कुल दी गई लंबाई, टूटते रिकॉर्ड, बातचीत को हमेशा के लिए लागत, गुणवत्ता और नतीजों से दूर रखा गया है।

ज़रा सोचिए, वित्त वर्ष 2024 में भारत ने रोज़ 34 किलोमीटर हाईवे बनाए। यह वाकई प्रभावशाली है। लेकिन प्रति दिन एक किलोमीटर का यह आंकड़ा हमें पैसे की सही कीमत के बारे में क्या बताता है? कुछ नहीं। समतल ज़मीन पर बिना किसी बड़े ढांचे के बना खराब डिज़ाइन का एक किलोमीटर, उस तकनीकी रूप से जटिल गलियारे के एक किलोमीटर जैसा नहीं है, जिसमें वायाडक्ट, सुरंगें और वन्यजीवों के लिए रास्ते बने हों। इन दोनों को जोड़कर एक ही रोज़ाना दर के रूप में पेश करना और उसे उपलब्धि बताना, एक तरह की गलत तुलना है, जिसे अच्छे प्रशासन का रूप देकर पेश किया जा रहा है।

इस बीच, मार्च 2023 तक, भारतमाला चरण-1 के तहत तय किए गए 34,800 किलोमीटर में से सिर्फ 13,499 किलोमीटर, यानी केवल 38.79 प्रतिशत, पूरा हो पाया था, जबकि इसकी मूल समय-सीमा 2022 पहले ही निकल चुकी थी। पैसा खर्च हो चुका है। किलोमीटर पूरे नहीं हुए हैं। कर्ज़ बढ़ता जा रहा है। और प्रेस विज्ञप्तियां जारी होती जा रही हैं।

उन सड़कों का क्या, जो तस्वीरों में अच्छी नहीं लगतीं? यहां एक असहज करने वाला हिसाब है। भारत, ऐसे एक्सप्रेसवे और ग्रीनफील्ड गलियारों पर भारी रकम खर्च कर चुका है और कर रहा है, जिनसे मुख्य रूप से मालवाहक ट्रकों और निजी वाहन मालिकों को फायदा होता है। दिल्ली-मुंबई एक्सप्रेसवे, जो अपने आप में शानदार है, उसका सबसे ज़्यादा फायदा ट्रांसपोर्ट उद्योग और उन ऊंची आमदनी वाले लोगों को होगा, जो कार भी रख सकते हैं और टोल भी भर सकते हैं।

इस बीच, भारत का ग्रामीण सड़क नेटवर्क, वे प्रधानमंत्री ग्राम सड़क योजना की सड़कें, जो गांवों को बाज़ारों से, बच्चों को स्कूलों से, और मरीज़ों को अस्पतालों से जोड़ती हैं, रखरखाव से ज़्यादा तेज़ी से बिगड़ती जा रही हैं। किसी आदिवासी ज़िले में दो-लेन राष्ट्रीय राजमार्ग बनाने में 6 से 10 करोड़ रुपये प्रति किलोमीटर लागत आती है। इसे उतना ध्यान, इंजीनियरिंग कौशल और राजनीतिक तवज्जो नहीं मिलती, जितनी किसी ग्रीनफील्ड एक्सप्रेसवे को मिलती है।

लागत इंजीनियरिंग से जुड़ा वह सवाल, जिसका जवाब देना मंत्रालय में कोई नहीं चाहता, यह है, अलग-अलग तरह की सड़कों में लगाए गए हर रुपये से समाज को कितना फायदा मिल रहा है? क्या एक एक्सप्रेसवे के एक किलोमीटर पर खर्च किए गए 60 करोड़ रुपये, किसी कृषि-प्रधान ज़िले में दस किलोमीटर ग्रामीण राजमार्ग को बेहतर बनाने में लगे 60 करोड़ रुपये से ज़्यादा भलाई पैदा कर रहे हैं? इस सवाल का जवाब देने के लिए ज़रूरी आंकड़े मौजूद हैं। बस इस विश्लेषण को कराने की राजनीतिक इच्छाशक्ति मौजूद नहीं है।

वह सुधार, जिसकी हमें ज़रूरत है यह सब सड़कें बनाने के खिलाफ दलील नहीं है। भारत में बुनियादी ढांचे की कमी सचमुच है, और सड़कें उस अर्थव्यवस्था की रक्त-नलिकाएं हैं, जो दुनिया की तीसरी सबसे बड़ी अर्थव्यवस्था बनना चाहती है। निवेश करने का तर्क सही है।

लेकिन निवेश के मौजूदा तरीके का तर्क सही नहीं है।

भारत को कम सड़कों की नहीं, बल्कि समझदारी से बनी सड़कों की ज़रूरत है, और ऐसी संस्थागत संस्कृति की, जो लागत इंजीनियरिंग को एक औपचारिकता नहीं, बल्कि एक पेशा माने। व्यवहार में इसका मतलब यह है:

• पहला, डीपीआर को बेहद ज़रूरी और अनिवार्य माना जाना चाहिए। किसी भी परियोजना को तब तक मंज़ूरी नहीं मिलनी चाहिए, जब तक उसकी पूरी और स्वतंत्र रूप से जांची गई विस्तृत परियोजना रिपोर्ट (डीपीआर) तैयार न हो, ज़मीन हासिल न हो चुकी हो, और पर्यावरण मंज़ूरी हाथ में न हो। कैग ने दस्तावेज़ों के ज़रिए दिखाया है कि जब यह अनुशासन टूटता है, तो क्या होता है, भारतमाला जैसा कार्यक्रम बनता है, जिसमें महत्वाकांक्षा तो शानदार है, पर व्यवस्था बुरी तरह गड़बड़ है।
• दूसरा, हर साल इलाके के प्रकार, हाईवे की बनावट और खरीद के तरीके के हिसाब से लागत के मानक अलग-अलग करके सार्वजनिक रूप से प्रकाशित किए जाने चाहिए। नागरिकों, सांसदों और इंजीनियरों को यह जानने का हक है कि भारत अंतरराष्ट्रीय गुणवत्ता वाली सड़कों के लिए अंतरराष्ट्रीय दरें चुका रहा है, या फिर कम गुणवत्ता वाली सड़कों के लिए भी उतनी ही ऊंची दरें चुका रहा है।
• तीसरा, ज़मीन अधिग्रहण की योजना निर्माण शुरू होने से दस साल पहले बनाई जानी चाहिए, न कि दस महीने पहले। इस क्षेत्र में लागत बढ़ने और परियोजना में देरी होने का सबसे बड़ा कारण देर से ज़मीन का उपलब्ध होना है। यह एक योजना की नाकामी है, कोई ईश्वरीय आपदा नहीं, और इसे उसी तरह देखा जाना चाहिए।
• चौथा, एनएचएआई के कर्ज़ की एक पारदर्शी और स्वतंत्र स्थिरता जांच होनी चाहिए। जो संस्था 3.5 लाख करोड़ रुपये का कर्ज़ लेकर बैठी है और लगातार नई परियोजनाओं के लिए और उधार ले रही है, उसे संसदीय निगरानी की ज़रूरत है, जो अब तक नहीं मिली है।
• पांचवां, तैयार होने से पहले ही परियोजनाओं का ऐलान कर देने की राजनीतिक आदत खत्म होनी चाहिए। हर समय से पहले किया गया ऐलान, एक ऐसी घड़ी शुरू कर देता है, जिसके खिलाफ परियोजना टीमों को दौड़ना पड़ता है, और यह दौड़ हमेशा उन्हीं गड़बड़ियों को जन्म देती है, जैसे काम में कटौती, दायरा बदलना, और लागत बढ़ना, जिन्हें कैग ने बारीकी से दर्ज किया है।

एक ऐसी सड़क, जो बनाने लायक है मैं सुबह-सुबह ताज़ी बनी सड़कों के किनारे खड़ा रहा हूं, पहले ट्रकों को डामर पर गुज़रते देखा है, और गर्व जैसा कुछ महसूस किया है। बुनियादी ढांचा, अपने सबसे अच्छे रूप में, एक सभ्यता का बयान होता है, यह किसी समाज का यह ऐलान होता है कि वह आगे बढ़ना, जुड़ना और विकसित होना चाहता है।

लेकिन बुनियादी ढांचा अपने सबसे बुरे रूप में, सार्वजनिक धन का निजी ठेकेदारों की तरफ हस्तांतरण होता है, राजनीतिक अहंकार का स्मारक होता है, और एक ऐसा कर्ज़ का बोझ होता है, जो आने वाले भविष्य के विकल्पों को बंद कर देता है। इन दोनों में फर्क नीयत का नहीं है, फर्क जवाबदेही का है।

भारत सरकार ऐतिहासिक रफ्तार से सड़कें बना रही है। अब समय आ गया है कि हम उतनी ही तेज़ी से यह पूछें, क्या हम इन्हें सही कीमत पर, सही जगहों पर, और सही लोगों के लिए बना रहे हैं?